数字揭开中国公路乱收费真相

ksj7341 · 发表于 2009-3-13 13:48

有人说，收费站就像印钞机，钱是一辆车一辆车数出来的。公路不是“私路”，理应姓“公”。作为公共产品，人们通行时还要交“买路钱”，如此这般，公路还姓“公”吗？很显然，在某种程度上，中国的多数“公路”已经变成“私路”甚至“公害”。
　　最近几年，社会各界包括一些人大代表，屡屡质疑公路收费问题，但公路部门就是“咬定收费不放松”，任你社会各界的质疑，“我自岿然不动”。交通运输部部长李盛霖在交通系统的一次工作会议上表示，“贷款修路、收费还贷”政策是支撑公路事业持续快速健康发展的重要保障，“收费公路政策动摇不得”。
　　交通部门努力做“猪坚强”，公众亦坚持从不同途径继续质疑。最近一段时间，广受媒体关注的一件事情是，北京三位教授要求北京有关部门公开首都机场高速路收费信息。事情经过是这样的：今年5月底，北京大学法学院王锡锌、沈岿、陈端洪3位教授以公民身份，就机场高速路收费问题，向北京市发改委、市交通委和首发公司分别提出了信息公开申请。申请包括3方面内容：机场高速的收费依据、机场高速的贷款总额及机场高速收费的资金去向。
　　三位教授的举动，赢得了媒体与多数学者的广泛赞誉。他们认为，只要高速路收费信息被公开，那么，在“阳光清单”面前，收费公路的收入、成本、还贷款项、还贷期等，不会成为一笔糊涂账。有了清单，就会有明确而具体的免费公路时间表。　
　　笔者认为，这属于一厢情愿。一方面，公路管理部门未必愿意公布详细信息。道理很简单，这牵扯其切身利益。在2006年中国十大暴利行业名单上，高速公路业与房地产等行业比肩而邻。一旦公布实际情况，无疑会遭受更大的质疑，他们的既得利益将难保。果不其然，6月24日，王锡锌等3位教授收到了市发改委和市交通委对《公开首都机场高速路收费信息的申请》的答复。答复中，只明确表述了机场高速的投资总额及4年来的通行费收入，未对教授们提出的“贷款总额和收费资金去向”这一核心问题给予直接答复。
　　另一方面，即使公布了公路收费的相关信息，他们也有诸多的继续收费的借口。我查阅相关资料，发现其借口有三：
　　一是“国际惯例说”。北京交通管理干部学院政法系主任、法学副教授张柱庭说，“发达国家和地区有关公路收费的经验，值得借鉴。”他甚至还说，收费公路是改革开放的标志。其理由竟然是：“交通基础设施是国家鼓励外商投资的项目，最早出现收费公路的广东也成了对外开放的窗口。允许民间资本投资交通基础设施，也是搞活国内经济的一个象征。”
　　二是欠账说。中国公路建设每年需要资金约5000多亿元，而公共财政支付（包括车辆购置税、养路费等gov-ern-ment性基金）大约只能满足其中的50%至60%，巨大的缺口需要gov-ern-ment向银行贷款或者由国内外经济组织投资。不仅如此，公路修好了却连还利息都困难。”广东省交通厅厅长何忠友这样表示。据悉，该省“2007 年，gov-ern-ment还贷公路收费站债务为696亿元，而当年通行费收入约65亿元，扣除水利基金、小中修保养等专项支出以及管理费后，用于还贷的资金仅为33亿元。”
　　三是公路不是公共产品。公众一般认为，无论是免费公路，还是收费公路，既然都叫“公路”而不是“私路”，那么就是当然的公共产品，而既是公共产品，它就必须具有足够的公共性，如使用的开放性、可选择性、管理的严格规范性等等。但是，一些公路方面的专家坚决否认这一点。如成都市gov-ern-ment参事、西南交通大学博士生导师叶子荣称，交通是基础产品，不具备公共产品的性质。
　　对于上述三点，我们不妨一一分析。
　　关于国际惯例。海外确实存在收费公路。不过，据研究，多数发达国家收费公路里程占总公路里程的比例不超过1%。个别发达国家的比例超过1%，如意大利为 1.77%。收费公路比重较大的，多为发展中国家，如阿根廷为4.54%，墨西哥为1.87%，哥伦比亚为1.24%，马来西亚为1.2%。由此可见，中国作为发展中国家，发展收费公路确实有“国际惯例”可循。不过，与海外相比，中国的收费公路规模太大，里程数居世界首位。截至2005年底，中国公路通车总里程达193万公里，而收费公路里程为19.01万公里。中国收费公路的比重为9.85%，为世界之最。
　　关于欠账。建国以后，特别是“文革”十年，导致公路建设欠账太多。改革开放初期，百废待兴，却缺乏建设资金。于是，1984年12月，国务院出台了“贷款修路、收费还贷”政策，即用银行贷款修建公路，通过收取通行费偿还贷款。但问题在于，第一，公路建设的“欠账”，责任不在百姓，“文革”与百姓无关。抛开这特殊的历史因素不提，企业和民众都照章纳税，而税本身就是作为民众“购买”gov-ern-ment提供的公共产品的代价。那么，再对公路收取“买路钱”，无异于重复征税，这是极大的不公平。
　　关于公路是否为公共产品。按照经济学教科书的定义，公共产品（Public good），是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品。所谓非竞争性，是指一部分人对某一产品的消费不会影响另一些人对该产品的消费，一些人从这一产品中受益不会影响其他人从这一产品中受益，受益对象之间不存在利益冲突。以公路为例，其费用以及每一公民从中获得的好处不会因为多生一个小孩或出国一个人而发生变化，显然符合“非竞争性”。非排他性，是指产品在消费过程中所产生的利益不能为某个人或某些人所专有，要将一些人排斥在消费过程之外，不让他们享受这一产品的利益是不可能的。以公路为例，一旦修建并开通，任何人都可以使用，但要限制一个人使用，很难实现。
　　所以，鉴于此，尽管国外也有收费公路，除了所占比例较小之外，特别注重保障公路的“公共产品”性质。国外的做法包括两个方面，一是，当一家公司获得批准修建一条收费公路时，国家都要求必须提供平行的不收费公路，以供公路用户选择，因为如果不这样要求，经营者往往就会凭借独占两地之间公路交通的垄断地位，损害公共利益。二是严格控制公路收费。例如，根据1956年通过的《联邦资助公路法案》，美国州际高速公路由联邦gov-ern-ment和州gov-ern-ment按照9：1的比例出资。当时的美国gov-ern-ment认为，如果公路收费，势必会给行车带来诸多不便，这违背了高速公路的意义。
　　笔者认为，上述这些道理，中国的公路部门并非不清楚，他们“顽强”对待公众的质疑，坚决推行收费政策，无疑是为了保持既得利益。
　　我们知道，公众对公路收费已经不堪重负。有几个数据为证：广东省74个公路收费站中，预计还贷期超过30年的收费站有33个，占45％，有6个还款年限超过100年，其中河源江面收费站竟达756年。一句“贷款修路，收费还贷”的口号背后，到底遮蔽了多少见不得阳光的利益勒索？
　　但是，公路部门并不这么看。广东省交通厅厅长何忠友最近说：“公路修好了却连还利息都困难。”据悉，该省“2007年，gov-ern-ment还贷公路收费站债务为696亿元，而当年通行费收入约65亿元，扣除水利基金、小中修保养等专项支出以及管理费后，用于还贷的资金仅为33亿元。”从全国的情况看，这是一个普遍性的问题。“十五”期间浙江等10个省(市)收费公路投资完成额6400亿元，其中投入的银行贷款等债务性资金高达4700多亿元，占73%。大量借债建设收费公路加重了建设方的债务负担，至2005年底，18个省(市)收费公路银行贷款余额高达8000多亿元。
　　究竟是什么造成了公路收费“还利息都困难”的局面？是因为公路的收费规模不够大，收费还不够高、不够多吗？答案当然是否定的。国家审计署公布《18个省市收费公路建设运营管理情况审计调查结果》显示：除北京和上海外，“十五”期间16个省(市)收费公路规模增加较快，新增二级以上公路的67%为收费公路，总里程达6.35万公里。至2005年底，这16个省(市)二级以上公路总里程的54%是收费公路，其中云南省为92%，四川省为90%，黑龙江省为 86%，重庆市为84%。不仅如此，辽宁、湖北等16个省(市)在100条(段)公路上违规设置收费站158个，至2005年底违规收取通行费149亿元。按地方gov-ern-ment核定收费期限和目前收费水平测算，这些收费站点还将收费195亿多元。
　　那么，收费公路规模如此之大，违规收费站如此之多，公路部门为何还负债累累？广东省交通厅厅长何忠友的话语中，给了我们一个关键的信息：在广东，65亿通行费“用于还贷的资金仅为33亿元”，这说明管理成本高达近50%。而审计署的审计结果表示，目前我国收费公路的管理成本过高，收费公路的管理成本接近 40%。
　　什么叫做“管理成本”？按照财务学教科书的定义，“管理成本是指为组织和管理生产活动发生的材料、人工、劳动资料等的耗费。”审计署的审计表明，部分收费公路管理部门机构臃肿、人员收入过高问题突出。一些地方gov-ern-ment对收费公路管理机构编制、经费支出等未建立明确标准，有的监管失控，造成一些收费站点人员超编严重。
　　很显然，要治理公路乱收费，终结公路不合理收费，重要的不是要求公路收费部门公开相关信息，而是重新定位公路的性质，并从根本上精简公路收费机构和人员，斩断公路利益链条。